New books



  



Kan downloades her: Elektronisk udgave

Den socialfaglige praksis ved visitation af arbejdsløse

Leena Eskelinen og Dorte Caswell

AKF Forlaget 2003. 175 s.
Bogomtale fra forlaget.

Formålet med undersøgelsen var at beskrive sagsbehandlernes arbejdsopgave og rolle i visitationsprocessen: Hvordan bruges og formes den socialfaglige praksis henholdsvis i kommunerne og AF i forhold til de mennesker, som er uden arbejde og derfor klienter/brugere af de to systemer. Sagsbehandlerens arbejde forstås i undersøgelsen som en opgave, hvor medarbejderne gennem personlig kontakt med den arbejdsløse omsætter de overordnede og lokale socialpolitiske og arbejdsmarkedspolitiske målsætninger i praksis i en given organisatorisk sammenhæng, og hvor de samtidig udfører deres arbejde ud fra en bestemt faglig tilgang til arbejdet.

Undersøgelsen bygger på interview og observationer, som blev gennemført blandt frontlinjemedarbejdere i tre kommuner og en AF-region i november 2002-januar 2003.

Analyserne af sagsbehandlerpraksis er i rapporten bygget op omkring to overordnede linjer. Den ene linje handler om, at visitationsprocessen differentieres i tre sagsbehandlingsfaser, henholdsvis en indledende sagsbehandling (»grovsortering« af de arbejdsløse i arbejdsmarkedsparate og ikke umiddelbart arbejdsmarkedsparate), en mellemfase med socialfaglig vurdering af den arbejdsløses situation og behov for indsats og en tredje fase med aktiveringsrettet sagsbehandling (visitation til tilbuddene).

Den anden linje handler om, at sagsbehandlernes arbejde betragtes ud fra to perspektiver, hvor der i princippet kan ses en vis sammenhæng mellem de organisatoriske rammer og prioriteringer for arbejdet samt sagsbehandlerens faglige tilgang i det konkrete arbejde. Det ene perspektiv lægger vægt på normative krav om selvforsørgelse og integration på arbejdsmarkedet og bygger på organisationens valg af bestemte foranstaltninger bl.a. i form af målgruppedefinitioner (det kommunitære princip og indsatsmodellen). Det andet perspektiv sætter fokus på individets behov og selvbestemmelse, hvor indsatsen i højere grad er dialog- og forhandlingsbaseret uden fasttømrede løsningskategorier (autonomiprincippet og udvekslingsmodellen).

Tre faser i den eksisterende visitations- og sagsbehandlingspraksis
Overordnet set kan både AF og kommunernes arbejdsmarkedsafdelinger betragtes som »menneskebehandlende organisationer«, der har til formål at vurdere og (videre)visitere den arbejdsløse i forhold til arbejdsmarkedet.

I den første fase af sagsbehandlingen er sagsbehandlernes opgave i kommunerne at foretage en umiddelbar vurdering af, hvorvidt den arbejdsløse er arbejdsmarkedsparat eller ej. Denne opdeling er også relevant for AF, men her er alle tilmeldte i AF på forhånd defineret som værende til rådighed for arbejdsmarkedet. Tilrettelæggelsen af den indledende sagsbehandling er forskellig i de fire konkrete tilfælde, som undersøgelsen bygger på, hvilket bl.a. rejser spørgsmålet om, hvilke krav til faglighed denne form for sagsbehandling stiller.

En af de udfordringer, som sagsbehandlerne står over for i den indledende sagsbehandling, er risikoen for, at den hurtige og »ikke-dybdegående« sagsbehandling medfører en del fejlvisitationer, hvilket er problematisk for både sagsbehandlerne selv og for de arbejdsløse. En anden udfordring i denne type sagsbehandling er de krav, den stiller til fagligheden. Relationen mellem sagsbehandler og klient synes at have ændret karakter fra at være personlig og støttende til i højere grad at være økonomisk, kontraktbaseret og serviceorienteret. Vores analyse viser, at hvis der ikke sættes fokus på at udvikle en faglighed, som ligger i tråd med denne type sagsbehandling, er der tendens til, at sagsbehandlerne håndterer den manglende faglighed ved at fastholde en del klienter i stedet for at viderevisitere dem. På den måde har de mulighed for at bibeholde faglig udfordring i arbejdet.

Den aktiveringsrettede sagsbehandling udspringer af aktivloven og har i første omgang arbejdsmarkedet som endemål. Formålet er at give den arbejdsløse tilbud om aktivering – at finde passende handlingsalternativer. Inden for visitationen af arbejdsløse til aktiveringstilbud konstaterer vi, at dette kan give anledning til problemer. En forudsætning for at finde et passende handlingsalternativ er dels, at sagsbehandleren tager udgangspunkt i viden om den arbejdsløse (individuelt fokuseret sagsbehandling), dels at sagsbehandleren har kendskab til mulige tilbud (tilbudsviften), dels at der overhovedet er alternativer at vælge imellem, hvilket ikke nødvendigvis er tilfældet. Der findes bred opbakning blandt sagsbehandlerne til den aktive linje som målsætning i stedet for den passive, men en del af sagsbehandlerne oplever, at deres viden om såvel arbejdsmarked som aktiveringsmuligheder er begrænset, og at de mangler muligheder for at påvirke de tilbud, de kan give til de arbejdsløse. Især i kommunerne er der betydelige forskelle mellem sagsbehandlerne både i forhold til orienteringen enten indadtil i egen organisation eller udadtil mod samarbejde og nye samarbejdsformer. Nogle sagsbehandlere er innovative og fleksible og går aktivt ind i udformningen af nye aktiveringstilbud og ændringer af de eksisterende, mens andre oplever udbuddet af aktiveringsalternativer som fastlåst og ændringer af disse som uden for deres kompetence.

Socialfaglig vurdering er en proces, som finder sted i løbet af det kontaktforløb, som sagsbehandleren og den arbejdsløse har. Den består typisk af flere vurderinger og beslutninger, som kan have forskelligt fokus og indhold bl.a. afhængig af, om sagsbehandleren i sit arbejde er orienteret mod at vælge et af de eksisterende tilbud eller mod et individuelt tilrettelagt aktiveringsforløb. Vurderingsaspektet er til stede på hvert møde mellem sagsbehandler og arbejdsløs, men vi har i undersøgelsen primært fokuseret på socialfaglig vurdering, som finder sted i de længerevarende kontaktforløb, dvs. i de tilfælde, hvor den arbejdsløse ikke vurderes som umiddelbart arbejdsmarkedsparat. I disse tilfælde placerer socialfaglig vurdering sig som en mellemfase mellem den indledende visitation og den aktiveringsrettede visitation til tilbuddene og er dermed bindeleddet mellem problemidentifikation og intervention.

Perspektivet for socialfaglig vurdering er i store træk fælles for sagsbehandlerne i de fire tilfælde, vi har analyseret, nemlig at de arbejdsløse i første omgang vurderes i forhold til arbejdsmarkedet. Denne vurderingsfase kan have forskelligt fokus, som blandt andet afhænger af, om sagsbehandleren primært tager udgangspunkt i den arbejdsløses situation og behov, eller om det primært er organisationens målsætninger og interesser, der danner udgangspunkt for arbejdet. Derfor er der store forskelle i sagsbehandlernes måde at foretage vurderingen på, blandt andet med hensyn til, i hvor høj grad den arbejdsløse inddrages i processen, og hvorvidt dennes egne ønsker vægtes af sagsbehandlerne. Således fremhæver nogle sagsbehandlere et individuelt tilrettelagt aktiveringsforløb afgørende for resultater af aktiveringen, mens andre benytter sig af en vis automatik i aktiveringen.

Sagsbehandlerstrategi
Den socialfaglige praksis udøves gennem personlig kontakt mellem sagsbehandler og arbejdsløs, men den er bl.a. betinget af de lovgivningsmæssige og organisatoriske rammer, hvorunder arbejdet foregår, og de tilbud og foranstaltninger, der lokalt er til rådighed, samt målgruppens sammensætning, som bl.a. er afhængig af, hvor høj arbejdsløsheden er i en given tid. Aktiveringsområdet kan karakteriseres som et normativt område med klart definerede målsætninger og idealer – selvforsørgelse og integration gennem deltagelse på arbejdsmarkedet. Dertil kommer, at der i de senere år har været stærke tendenser til styring af området gennem målgruppedefinitioner (»standardiserede« klientkategorier) og forudbestemte aktiveringsinstrumenter.

Alligevel er et af vores mest centrale resultater, at sagsbehandlerne udviser forskelle i arbejdet på trods af, at de arbejder med de samme grundlæggende problemstillinger. Vi kan identificere forskellige strategier – tilgange og fremgangsmåder – blandt sagsbehandlerne, når vi betragter arbejdet i forhold til de roller og vurderingsprocesser, de benytter. Den ene tilgang, som vi i undersøgelsen ifølge Payne (1997) har kaldt refleksivt-terapeutisk, lægger vægt på åbenhed i sagsbehandlingen. Socialarbejderen er interesseret i klientens syn og forståelse af dennes situation og forsøger at hjælpe klienten med at opnå indsigt i sine problemer og gennem et samarbejde opnå herredømme over sin egen situation. Den anden tilgang, som vi med henvisning til Payne (1997) har kaldt individualistisk-reformistisk, er blevet betegnet som traditionel og vedligeholdende; socialarbejderen indretter sig efter organisationens målsætninger og interesser snarere end klientens. Nogle af de grundlæggende forskelle mellem de to tilgange er, at den refleksivt-terapeutisk orienterede sagsbehandler i højere grad sætter fokus på den arbejdsløses fremtid, ressourcer og muligheder, som er til forhandling, mens den individualistisk-reformistisk orienterede sagsbehandler i højere grad er orienteret mod problemformulering og dermed fortid, som styrer de fremtidige valg. Disse to tilgange har lighedspunkter med de vurderingsprocesser, som sagsbehandlerne følger i deres arbejde. For den førstnævnte sagsbehandler er problemformulering og intervention en åben proces, som hun gennemfører i samarbejde med den enkelte arbejdsløse; hun bruger sin viden om og indsigt i klienten til at hjælpe denne til at finde sine egne ressourcer og potentialer i stedet for at fungere som ekspert og autoritet. Den sidstnævnte sagsbehandler fokuserer på at indsamle de faktuelle oplysninger om den arbejdsløse, som hun finder relevante, for derefter at vurdere, om en bestemt person opfylder kriterierne for en bestemt indsats. Reglerne og forudbestemte politikker er i dette tilfælde i høj grad afgørende for, hvad der sættes i værk.

Der findes ikke en en til en-sammenhæng mellem de organisatoriske rammer og målsætninger på den ene side og sagsbehandlerstrategi på den anden. Derfor kan sagsbehandlerne ikke kategorisk opdeles i to grupper, som enten benytter den ene eller den anden tilgang. Indtagelse af en bestemt strategi synes at være både personafhængig (afhængig af sagsbehandlerens individuelle styrker og præferencer) og situationsafhængig (afhængig af klientens situation og den funktion, som sagsbehandleren har i visitationsprocessen, jf. diskussion om de tre faser i afsnit 1.1). Bl.a. arbejder sagsbehandlerne med forskellige målgrupper i forskellige faser af kontaktforløbet og forskellige organisatoriske sammenhænge (AF, kommuner med en særlig afdeling for arbejdsmarkedsparate, traditionel kommunal organisering), hvilket påvirker deres tilgang.

Konklusion
Tidligere undersøgelser i kommunalt regi peger i forskellige retninger – dels på en forholdsvis stringent tilbudsbestemt aktivering, dvs. at de arbejdsløses problemidentifikation sker i forhold til forudbestemte, fasttømrede løsningskategorier (Ebsen og Guldager 2002), dels på en i høj grad individuelt tilpasset aktivering, hvor indsatser og redskaber tilpasses og vælges efter kontanthjælpmodtagernes varierende problemer (Larsen m.fl. 2001). Vores resultater støtter ingen af disse to linjer, men peger snarere på en stor variation mellem AF og kommunerne, kommunerne imellem og mellem sagsbehandlerne med hensyn til indholdet af aktiveringsrettet sagsbehandling.

Endvidere var det et centralt spørgsmål i undersøgelsen, hvordan sagsbehandlernes rolle er på arbejdsmarkedsområdet, som fungerer efter bestemte målrationaler. På den ene side er der blevet argumenteret for, at sagsbehandlerne har en stor autonomi og magt gennem skønsbaserede vurderinger (bl.a. Carstens 2002). På den anden side var det forventet, at sagsbehandlernes handlingsrum på arbejdsmarkedsområdet er forholdsvis begrænset (Johansson 1992), og at deres arbejdspraksis i høj grad bygger på en »indsatsmodel«, hvor det ikke er den arbejdsløses problemer, men systemets valg af relevante løsningskategorier eller foranstaltninger, som styrer sagsbehandlingen.

Undersøgelsen peger på, at flere elementer medvirker til at begrænse og betinge sagsbehandlernes autonomi, herunder den normative lovgivning inden for aktivlinjen, målgruppens sammensætning og de organisatoriske strukturer. Men samtidig har sagsbehandlerne, uafhængigt af disse »rammebetingelser« for arbejdet, relativ stor autonomi. Der kan således ses tendenser til sagsbehandling, som i højere grad sætter klientens behov i centrum end forvaltningens/organisationens. I den sammenhæng er det imidlertid et vigtigt spørgsmål, under hvilke forudsætninger denne type sagsbehandling er mulig.

Da sagsbehandling på arbejdsmarkedsområdet handler om skønsbaserede vurderinger, er en væsentlig udfordring at diskutere, hvordan sagsbehandlernes faglighed kan udvikles og styrkes. Ifølge flere undersøgelser er sagsbehandlernes faglige kompetence og deres faglige udvikling i løbet af jobkarrieren mangelfuld (bl.a. Egelund 2002, Eskelinen m.fl. 2002a). Vores undersøgelse tyder på, at der er behov for at styrke videnbaseret praksis, hvilket kan ske dels gennem systematisk videreuddannelsesindsats, dels gennem fælles refleksioner og diskussioner om de problemstillinger, som det konkrete arbejde rejser. Vores analyse viser manglende udnyttelse af potentialer for refleksiv praksis i dagligdagen. Fælles refleksion fx gennem caserelaterede gruppemøder anvendes ikke »optimalt« – der er en betydelig variation med hensyn til mødedisciplin og mødekultur, samt ledernes involvering i udviklingen af arbejdspraksis.